黑龙江省人民政府办公厅关于推进海绵城市建设的实施意见
黑政办发〔2016〕80号 发文时间: 2016-11-29
各市(地)、县(市)人民政府(行署),省政府各直属单位:
为贯彻落实《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(中发〔2016〕6号)、《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》(国办发〔2015〕75号,以下简称《指导意见》)精神,推进全省海绵城市建设,修复城镇水生态、涵养水资源,增强城镇防涝能力,促进人与自然和谐发展,经省政府同意,现提出如下实施意见:
  一、总体要求
  (一)指导思想。深入贯彻中央城镇化工作会议和中央城市工作会议精神,以“四个全面”战略布局为引领,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,按照海绵城市渗、滞、蓄、净、用、排的功能要求,科学规划,统筹实施城市水系统、园林绿地系统、道路交通系统、建筑小区系统“四大系统”建设,以试点区域建设为示范,带动和推广应用低影响开发建设模式,切实增强城市防洪排涝减灾等综合能力,构建山、水、城相融合的城市水生态系统,促进生态文明城市建设。
  (二)基本原则。
  ——坚持规划引领,因地制宜。发挥规划的引领和约束作用,加强规划管控,将海绵城市建设理念纳入城镇规划,综合考虑自然地理条件、水资源状况、排水设施功能、经济社会发展水平等因素,科学划定“蓝线”和“绿线”,因地制宜确定海绵城市建设目标和具体指标。
  ——坚持生态优先,自然调蓄。充分发挥山水林田湖等原始地形地貌对降雨的积存作用,植被、土壤等自然下垫面对雨水的渗透作用,湿地、水体等对水质的自然净化作用,最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响,提升城市水循环系统的自然调蓄和自然涵养能力。
  ——坚持试点示范,有序推进。选择具有一定基础的城市开展试点,按照新城区和老城区不同情况分类,稳步推进具有示范作用的海绵城区、海绵型公园绿地、海绵型住宅区、海绵型道路广场等示范项目规划建设,为全省海绵城市建设提供可复制、可推广的经验。
  ——坚持政府引导,社会参与。发挥市场资源的决定性作用和政府的调控引导作用,加大政策支持力度,营造良好发展环境,积极推广政府和社会资本合作(PPP)、特许经营等模式,吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。
  (三)总体目标。以提升城镇防洪排涝能力、节约水资源、保护和改善城市生态环境为总体目标,最大限度地减少城镇开发建设对生态环境的影响,将70%的降雨就地消纳和利用,城镇在“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”方面取得成效。市级以上城市和县级城市分别在2016年和2017年底前编制完成海绵城市专项规划和实施方案以及三年项目滚动规划及年度建设计划,分阶段有序组织实施。到2020年,各市县城镇建成区20%以上的面积达到海绵城市目标要求;到2030年,城镇建成区80%以上的面积达到海绵城市目标要求。
  二、坚持科学实施
  (四)技术要领。一是处理好景观和功能的关系。要将自然生态功能融入到景观中,做到功能和景观兼具。避免过于注重景观而忽略了园林对水的自然吸纳、净化功能,加大对市政排水系统的压力。二是处理好生态和安全的关系。对大概率的小降雨,要从涵养生态的角度留住雨水;对小概率的大降雨,要以安全为重,确保妥善及时排水防涝。三是处理好“绿色”与“灰色”的关系。要倚仗自然力量实现“自然积存、自然渗透、自然净化”,实现“绿色”基础设施与“灰色”基础设施的相互融合,实现互补,不能顾此失彼。
  (五)技术路线。源头减排、过程控制、系统治理是海绵城市建设的技术路线。源头减排是在城市各类建筑、道路、广场等易形成硬质下垫面处,雨水产流与汇流形成的地区着手,尽可能将径流减排问题在源头解决,分解市政管网等排水设施的压力,在建筑和小区等开发建设过程中,结合区域雨水排放管控制度,落实雨水径流控制的要求;过程控制是利用绿色建筑、低影响开发和绿色基础设施的技术手段,通过对雨水径流的过程控制和调节,延缓或者降低径流峰值,避免雨水与径流的“齐步走”;系统治理是从生态系统的完整性来整体布局谋划,充分利用好地形地貌、自然植被、绿地、湿地等天然“海绵体”的功能,充分发挥自然的力量建设海绵城市。为实现以上技术路线,住建、水利等相关部门要形成合力,统筹规划、有序建设、精细管理,实现“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”,切实收到事半功倍的效果。
  (六)技术措施。海绵城市建设的方法要从传统“快排”模式,转化为“渗、滞、蓄、净、用、排”六个方面主要工程技术措施。“渗”:减少硬质铺装、充分利用自然下垫面渗透作用,减少径流,涵养水源,积存水资源;“滞”:通过雨水滞留,以空间换时间,降低排水强度,延缓峰现时间,提高雨水滞渗的作用,降低灾害风险; “蓄”:降低峰值流量,调节时空分布,为雨水利用创造条件;“净”:减少面源污染,降解化学需氧量(COD)、悬浮物(SS)、总氮(TN)、总磷(TP)等主要污染物,改善城市水环境;“用”:充分利用雨水资源和再生水,提高用水效率,缓解水资源短缺;“排”:构建灰绿结合的蓄排体系,避免内涝等灾害,确保城市运行安全。
  三、加强规划引领
  (七)尽快编制规划。各市、县要按照《指导意见》、住房城乡建设部《海绵城市建设技术指南》和《黑龙江省海绵城市专项规划编制技术指引》要求,加大科学论证力度,科学合理确定海绵城市建设的具体指标、实施策略和重点实施区域,抓紧编制海绵城市专项规划。专项规划应委托有资质和经验的单位编制完成,并由同级政府批准实施。编制城乡总体规划、详细规划以及道路、绿地、水系、排水防涝等相关专项规划,要把海绵城市建设有关要求和内容纳入其中,将雨水年径流总量控制率作为刚性控制指标,使海绵城市规划与相关专项规划相互协调与衔接。划定城市“蓝线”和“绿线”时,要充分考虑自然生态空间格局,将城市规划区中的河流、湖泊、沟渠、湿地和绿地、林地等水生态敏感区纳入禁建区和限建区范围。要建立区域雨水排放管理制度,明确区域排放总量,不得违规超排,切实将年径流总量控制率等刚性指标落实到具体地块。
  (八)严格按规划实施。坚持先规划、后建设,严格实施海绵城市专项规划,相关规划统一实施管理。城市规划许可和建设项目审查审批必须考虑新建改建工程雨水收集利用、可渗透面积、“蓝线”划定与保护等要求。施工审图机构在进行设计文件审查时,应将工程设计是否落实海绵城市设计理念作为重要的审查内容。在建设工程立项、选址、可行性研究、初步设计、施工、监理和竣工验收等环节,将海绵城市相关工程措施作为审查内容,将低影响开发雨水设施纳入施工监理范围。健全雨水设施质量检验检测等制度;工程竣工规划验收前,应当复核雨水年径流量控制率指标;工程竣工验收报告中,应当写明海绵城市建设相关工程措施的落实情况,报相关部门备案。
  四、新旧城区分类实施
  (九)加快海绵型城市新区建设。各类城镇新区、园区和开发区建设和新建项目均应按照海绵城市建设要求系统实施。要制定海绵城市规划建设指标体系,将海绵城市建设理念、目标要求、技术方法系统纳入新区建设的具体规划和工程实践中,全面推广海绵型建筑与小区、道路与广场、公园绿地、水系保护与修复、地下管网和调蓄设施等工程建设,确保雨水径流特征在新区开发建设前后大体一致,基本达到海绵城市建设标准和要求。
  (十)有序实施海绵型旧城改造。既有旧城区要结合城市基础设施改建、棚户区改造、老旧小区绿化更新改造等有序推进,以解决城市内涝、雨水收集利用、黑臭水体治理为重点突破口,因地制宜采取微地形处理、透水铺装、雨水调蓄与收集利用等措施,推进区域整体治理,提高雨水积存和蓄滞能力,逐步实现“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛效应有缓解”的目标。要对经济承受能力、资金利用效率、轻重缓急、社会影响等因素进行综合评估,科学确定建设内容、合理安排建设时序和资金,避免大拆大建。
  五、统筹推进重点项目建设
  (十一)加强城市水系统的生态保护与修复。强化城镇空间开发利用管控,科学确定城市开发边界、开发强度和生态保护空间,严格城镇“蓝线”,严格城市沟渠、河湖、湿地、泄洪洼地等自然水域岸线的用途管制,恢复或保持沟渠、河湖、湿地等水体自然形态,禁止侵占河湖水域岸线,维持城镇水循环所必要的生态空间,保持其滞留、集蓄、净化水的功能。注重恢复和保持城镇河湖水系的自然连通,通过清淤疏浚、连通工程、水系调度等措施,合理有序开展城镇河湖水系连通,增强水体流动性,提高雨洪径流的调蓄容量,构建城市良性水循环系统。加强城镇水生态治理与修复,禁止填河造地、截弯取直、河道硬化等破坏水生态环境的建设行为,重塑健康自然的弯曲河岸线,恢复自然浅漫滩地,实施生态修复,强化河湖水体和岸坡生态化处理,营造多样性生物生存环境。加强河道整治,通过雨污分流、控源截污、河道疏浚和补水活水等措施改善河道水质,增强调蓄和行泄能力。
  (十二)增强园林绿地调蓄与净化功能。结合城镇绿地系统功能布局,在满足城镇生态景观建设的前提下,因地制宜地建造调蓄水体或蓄渗等设施,更好地发挥城市绿地系统调蓄、净化雨水等功能。城镇公园绿地在消纳自身雨水径流的同时,统筹开展公园绿地竖向排水设计和雨水管网设计,采取平面布局、地形控制、土壤改良等多种方式,推行采用下凹式绿地、雨水花园等做法,尽可能为周边区域提供雨水滞留、缓释空间。新建道路两侧绿化带或分车隔离绿化带要因地制宜地运用下凹式绿地、植草沟等形式,增加道路绿地对雨水吸纳力。树池土壤表层应尽量减少混凝土材料覆盖。要充分利用苗圃基地开展试验研究,选育适合本地生长、生态和景观效益良好的植物。
  (十三)推进海绵型市政道路建设。转变市政道路建设理念,由硬质覆盖、快速汇水、排水转变为透水铺装、分散就地吸水,提高城市道路、广场对雨水的渗、滞、蓄能力。新建城镇道路的人行道应采取透水铺装,非机动车道、停车场可采用透水沥青路面或透水水泥混凝土路面,增加透水性。新建城市广场应因地制宜采用下沉式结构或配套建设雨水调蓄设施,最大程度减缓雨水径流。城镇老旧道路和广场按照低影响开发控制目标要求,有计划地实施海绵化改造。
  (十四)提高城市排水系统能力。在推进海绵城市建设过程中,要统筹“绿色”和“灰色”建设理念,推进城镇排水防涝设施建设,加快易淹易涝片区改造,实施雨污分流,完善城镇排水管网、排涝泵站和排涝河道等基础设施,加强排水管网养护和城镇内涝灾害风险排查,开展城镇内涝灾害风险预警,全面提升城市整体排水防涝能力。加强城镇排水系统与城镇外围防洪排涝体系的衔接;结合流域、区域治理,积极推进江河水系连通和岸线生态整治,加强堤防、涵闸、泵站、蓄滞场所的管护和能力提升。严格控制初期雨水污染,加快建设和改造水体沿岸截流干管,控制渗漏和合流制污水溢流污染。根据雨水利用、排水防涝等要求,科学布局建设雨水调蓄设施。
  (十五)推进海绵型建筑与住宅小区建设。倡导新建住宅小区按照低影响开发要求规划建设雨水系统。保障性住房和四个煤城棚户区改造项目要率先落实海绵型住宅小区建设要求。在建和既有建筑与小区应遵循因地制宜、施工简便原则进行改造,达到海绵城市相关要求。在城镇低洼易淹易涝区和老旧小区改造过程中,要同步考虑海绵城市建设技术与排水设施能力建设。结合小区绿地以及景观水体建设,配套建设雨水收集、调蓄、利用设施。减少建筑与小区的硬质铺装面积,鼓励建筑与小区的非机动车道路、广场、停车场等采用透水铺装。机关、学校、医院等建筑要率先执行海绵城市建设要求,增设雨水渗透、净化和收集利用设施,建立完善硬地雨水径流控制系统,发挥雨水调蓄和绿化灌溉功能。
  六、强化保障措施
  (十六)落实城市政府责任。各市、县政府是全面推进海绵城市建设的责任主体,要把海绵城市建设纳入生态文明建设和民生实事工程重要议事日程,迅速研究部署,全面启动实施。要抓紧建立海绵城市规划建设统筹协调机制,研究加强海绵城市建设政策措施,有力有序推进海绵城市建设。
  (十七)建立部门联动机制。省直各有关部门要主动适应海绵城市建设系统性、综合性和创新性的要求,密切合作,高效联动,形成推进合力。省住建厅负责牵头推进海绵城市建设;省财政厅要按照有关规定和要求,加强海绵城市建设资金统筹,积极推进PPP模式支持地方海绵城市建设;省发改、水利、环保等部门要按照职能分工,指导各地海绵城市建设项目前期等工作,并结合相关资金渠道对符合海绵城市建设条件的项目予以支持;省科技厅要重点支持海绵城市建设关键技术研发。各市、县有关部门要各司其职、各负其责,联动协调,形成合力共同推进海绵城市建设。
  (十八)广泛筹集建设资金。各市、县要统筹整合资金,加大对海绵城市建设投入力度,应将海绵城市建设中符合条件的项目列入专项建设基金支持范围,推进海绵城市或示范项目建设。要创新投融资机制,充分发挥财政资金“四两拨千斤”的乘数效应,因地制宜推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式,建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制,采取明晰经营性收益权、政府购买服务、投资补贴等多种形式,鼓励社会资本参与海绵城市建设和经营管理。省级财政可统筹现有资金,优先支持海绵试点城市、示范项目建设和技术标准规范的研究制定。
  (十九)开展试点城市和示范项目培育。组织开展海绵城市省级试点示范工作,抓好省级试点城市及其示范项目建设,充分发挥试点示范引领作用。省财政厅、住建厅、水利厅共同负责省级试点城市和示范项目申报;省住建厅、水利厅负责试点城市和示范项目组织管理、考核验收等工作,申报国家级海绵城市试点原则上从省级试点城市中择优推荐。各市、县要整合本地相关力量,加强工作研究,结合工程实践总结提炼工作经验,充分考虑寒冷地区低温、冻胀、使用融雪剂等因素对设施及植物的影响,制定相应的工程措施及维护管理办法;开展适宜技术研发,培养技术和服务人才队伍,为推进海绵城市建设提供技术支撑。强化试点项目运行管理,建立健全长效管护机制,做好跟踪监测和评估考核,确保发挥功能效益。
  (二十)完善政策技术标准体系。省住建厅要在国家海绵城市相关标准规范的基础上,按照低影响开发理念及控制目标和要求,结合我省地域、气候等特点,因地制宜抓紧研究制定和完善我省海绵城市建设相关技术导则、指标体系、评价方法。各市、县要突出本地海绵城市建设的关键性内容和技术性要求,编制相关技术规定,修订完善城市水系、公园绿地、市政设施管理和道路交通管理等地方性政策规章,指导海绵城市项目实施。
  (二十一)建立考核激励机制。将海绵城市建设纳入全省生态文明建设体系,对市、县政府和相关部门进行考核,并将考核结果作为评价各市、县政府及其部门和领导干部工作实绩的重要内容。省住建厅会同有关部门研究制定海绵城市规划建设管理工作考核办法,定期对工作进展情况进行考核评估并予以通报。
  (二十二)加强宣传培训。各市、县要结合工作实际,组织开展专业知识培训,切实提升从业人员的业务素质和能力,主动适应海绵城市建设需要。要充分利用广播、电视、网络、报刊等多种媒体,采取多种手段组织开展海绵城市专题宣传,调动社会各方参与海绵城市建设的积极性和主动性,营造全社会共同支持海绵城市建设的良好氛围。
黑龙江省人民政府办公厅
2016年7月25日
(责任编辑: 李红